Hoe visie op integratie tot beleidsproblemen leidt

De initiële berichtgeving in onze media rond de argumentatie voor ontslagen bij het Agentschap Inburgering en Integratie was opvallend vaag en beperkt. Het leek op een overname van een institutioneel standpunt.

Het opdrogen van de asielcrisis -en de daaraan verbonden middelen- dat als voornaamste argument vermeld werd, heeft daar echter weinig tot niks mee te maken. Wel eerder slecht beheer en totaal verkeerde inschatting van kosten van de fusie van de inburgerings-en integratiesector (zie de analyse van Bruno Struys in De Morgen). Dit is jaren geleden al gesignaleerd.

Wat is er aan de hand?

Om te begrijpen wat er aan de hand is en waarom dat zo problematisch is, moet we even terug in de tijd, naar de doelstellingen van de grote fusieoperatie. De hervorming had drie grote doelen:

1. De verwante beleidsdomeinen ‘integratie’ en ‘inburgering’, ‘de sociaal tolken’ en uiteindelijk ook ‘de Huizen van het Nederlands’, organisatorisch bij elkaar brengen om ze meer op elkaar te laten aansluiten.

2. De versnippering in het integratielandschap tegengaan, onder andere om efficiëntiewinsten te boeken.

3. Een veel minder openlijk uitgesproken doel was de volledige verstaatsing van een sector die als middenveld is gestart, maar onder steeds sterkere politieke sturing is komen te staan. De kritische en experimentele functie wordt gefnuikt.

Voormalige voorzitster, Zuhal Demir, argumenteert dat dit een belangrijke fusieoperatie is (zie DM). Een kleine voetnoot: deze hervorming is top down doorgedrukt. Eind december 2012 keurt de Vlaamse regering met CD&V, SP.a en N-VA het Ontwerpdecreet ter vervanging van het Integratiedecreet en het Inburgeringsdecreet van minister Bourgeois goed. Op 29 mei 2013 wordt het decreet aangenomen door het Vlaams parlement. De betrokken actoren zijn hooguit geïnformeerd maar allerminst geconsulteerd als partners in dit verhaal. Iedereen was tegen, zowel tegen de fusieoperatie als tegen de inhoudelijke shift naar inburgering en taalverwerving in plaats van integratie. Dat gaat over actoren als de VVSG, VVP, basiseducatie, integratiesector, verenigde verenigingen,...Bij wijze van voorbeeld: Jos Jacobs van OdiCe stelde het volgende tijdens de hoorzittingen in 2013: “Het ontwerp besteedt uitgebreide aandacht aan de inburgeringsplicht van allerhande nieuwkomers, maar niet één volledige bladzijde aan het integratiewerk. De organisaties proberen de medewerkers van de ministers wel te beloven dat het de bedoeling is integratie niet in een keurslijf te dwingen, maar durven dat niet meer.” [1] (Verdere duiding)

Kortom, dit was een belangrijke hervorming voor de Vlaamse regering (SP.a, CD&V, Open-VLD en N-VA) en vooral voor N-VA. Ze slaagden erin hun ideologie inzake inburgering als taalverwerving door te duwen en de integratiesector aan banden te leggen in een staatsgeleide Extern Verzelfstandigd Agentschap (EVA): het Agentschap Inburgering en Integratie. Enkel Gent en Antwerpen ontsnapten en bouwden een autonoom Agentschap op. Vooral in Gent was er daardoor meer elleboogruimte, meer experimenteerruimte en ruimte voor kritiek.

Wat is er gebeurd?

Het hele hervormingsproces werd door een aantal adviesbureaus (zoals Deloitte) begeleid en voorbereid en is dus gegroeid uit een peperduur proces. Er werden toen een aantal garanties gegeven en een aantal projecties gemaakt. Op financieel vlak voorspelde advocatenkantoor Stibbe dat de Agentschappen in 2016 break even zouden draaien. Zowel de inspectie van Financiën als de sector noemde de voorspelde efficiëntiewinsten en het voorspelde verloop in personeel onrealistisch.

In de praktijk stevent het Vlaamse Agentschap dit jaar af op een tekort van “enkele miljoenen euro” die in 2019 zouden oplopen tot 12 miljoen euro. Gevolg: een structurele afbouw in alle Agentschappen Integratie en Inburgering.

Die financiële problemen hebben deels te maken met extra aanwervingen in verband met de hogere instroom van vluchtelingen die inmiddels weer is afgenomen. Je kan je afvragen waarom een dergelijke evolutie niet met tijdelijke aanwervingen wordt opgevangen? Behalve dan in In-Gent, waar de tijdelijke contracten niet werden verlengd. Maar het tekort hangt ook samen met wat ‘postfusiekosten’ wordt genoemd. In het Vlaamse Agentschap alleen zijn al 30 voltijdse werkkrachten bezig met het uniformiseren van werkprocessen. Dat staat in schril contrast met de belofte efficiëntiewinsten te boeken. Tijdens het hervormingstraject werden de overheadkosten van de verschillende organisaties steeds bekritiseerd en zo hoog mogelijk ingeschat. Vraag is of de overheadkosten nu zo veel minder zijn, onder meer door een meer hiërarchische structuur te implementeren. Hoe meer niveau’s je krijgt, hoe sterker de kosten oplopen.

Er worden ook onverantwoorde kosten gemaakt. Een goed voorbeeld is het ontwikkelen van dure nieuwe taaltests voor nationaliteitserkenning. Er is een pak geld uitgegeven aan nieuwe niveautesten voor nationaliteitsaanvraag waarbij het voor veel mensen niet echt duidelijk is waarom die er moesten komen. Het probleem zit vooral bij het parket, omdat sommige de geijkte papieren aanvaarden en andere niet. Er is dus veel geld uitgegeven aan nieuwe testen ontwikkelen in plaats van gewoon te zorgen dat de oude erkend worden.

Bovendien is het ziekteverzuim erg hoog, is er een opvallend verloop in de directie en er is erg veel onvrede bij het personeel. Je kan je afvragen hoe het Agentschap geleid en bestuurd wordt, want zowel op het vlak van financieel beheer als op vlak van personeelsbeleid lijkt dat problematisch. Men is er in elk geval in geslaagd financieel gezonde sectoren op korte termijn verlieslatend te maken.

De integratiekwestie

De besparingen bij het Agentschap Inburgering en Integratie zijn allerminst te reduceren tot een beheerskwestie. Veel belangrijker is de vraag wat de effecten van de aankomende besparingsronde zijn op de verhouding tussen de afdelingen inburgeringsbeleid en integratiebeleid. Dat laatste wordt stelselmatig benadeeld en afgebouwd. Ook die vrees die organisaties uiten bij het fusieverhaal in 2013 voltrekt zich. Het zou interessant zijn voor de Agentschappen na te gaan hoe de verhouding inburgering-integratie is naar bv. inzet van VTE’s en die af te zetten tegen de toenmalige personeelsbezetting van enerzijds de VTE’s in de voormalige integratiecentra en de Huizen van het Nederlands in vergelijking met de personeelsinzet van de voormalige onthaalbureaus.

De kritische stem die vooral de integratiesector had, is alleszins uit het publieke debat verdwenen. Die van Gent (In-Gent) vormt de uitzondering. In de aanloop naar de hervorming werd telkens gezegd dat deze kritische stem voortaan binnenskamers zou blijven, maar dat deze functie zeker behouden zou blijven. Hoeveel beleidsadviezen hebben de Agentschappen naar hun respectieve overheden geformuleerd de afgelopen twee jaar?

Bovendien, om een andere inhoudelijke kwestie aan te kaarten, is er misschien minder nood aan directe inburgering van nieuwkomers door verlaagde instroom. Maar er is net véél meer nood aan inzetten -en dus werkkrachten!- op langere integratietrajecten. Want er van uitgaan dat gewoon de VDAB en CAW/OCMW hier direct hun rol opnemen in integratiekwesties is de realiteit geweld aandoen. Als de middelen ergens moeten op ingezet worden, dan net op langere integratietrajecten onder regie van het Agentschap.

Waar ze op ministerieel niveau geen rekening mee lijken houden is de intensiteit van de integratietrajecten. Je kunt inderdaad in vijf gesprekken iemand door het inburgeringsprogramma loodsen, en voor sommigen is dat genoeg. Maar de zwakkere profielen die laaggeschoold zijn en geen contacttaal hebben, hebben meer begeleiding nodig. De definitie van integratie wordt erg eng bekeken- vooral als taalverwerving en het overnemen van een canon van ‘normen en waarden’. Een veel belangrijkere integratietaak, ontgaat de directies van het Agentschap Inburgering en Integratie. Het Agentschap Inburgering en Integratie krijgt een regierol. Maar ze neemt niet de taak op om mensen te helpen om werk of een huis te zoeken. Dat integratiewerk wordt naar de VDAB doorgeschoven, naar OCMW’s of CAW’s, of naar de sociale verhuurkantoren. En in de praktijk komen veel mensen terug omdat ze bijvoorbeeld in het CAW weinig buddy’s hebben. Of omdat de VDAB mensen terugstuurt die geen contacttaal hebben, omdat ze hen eigenlijk niet kunnen helpen. De taalcoaches van de VDAB doen belangrijk basiswerk, maar er is meer investering nodig in basiswerk om intensere trajecten te organiseren. Het nieuwe VDAB plan ‘Integratie door werk’, zal dat sowieso vereisen. Maar voorlopig is er dus een onophoudelijke doorverwijzing van verantwoordelijkheden waar het integratie betreft. Dat toont nog maar eens hoever deze minister van de praktijk afstaat: haar beperkte visie op inburgering is in deze problematisch.

En de vrijwilligers, die draaiden maar door.

Men wil dit soort minimalistisch inburgeringsbeleid, zonder al te veel ernstig doordachte en doorwrochte integratie, doorduwen als adequaat beleid dat tegemoet komt aan de reële noden van nieuwkomers.“Tout va très bien, Madame la Marquise, Tout va très bien, tout va très bien.” Maar is dat ook zo?

Even kijken naar het Vlaamse niveau. Het zogenaamde horizontale integratiebeleid dat de etnische kloof moet aanpakken, kent voorlopig geen monitoring. Dus loopt dat goed of fout? Is het beleid goed bezig? Geen idee. Wat is de afstemming tussen beleidspraktijken en -domeinen? Wat is de lijm of visie tussen dat amalgaam van projecten en praktijken? Het is duidelijk dat dit deel van ‘het integratiebeleid’ meer personeel kan gebruiken. Of kijken we even naar de interministeriële werkgroep Vluchtelingen. Die moet nog de nota inzake Integratie van vluchtelingen afwerken en goedkeuren. Dat zal zowel op het Vlaamse en lokale niveau nieuwe inspanningen en investeringen vragen. Ook het VDAB-actieplan ‘Integratie door werk’ (wat trouwens een belangrijke en doordachte shift is binnen de VDAB in de benadering van taligheid op de arbeidsmarkt), is nog maar net goedgekeurd en wordt ontvouwd met nieuwe taken voor het Agentschap Inburgering en Integratie. Deze shift in de VDAB-aanpak biedt nieuwe kansen voor een meer succesvol tewerkstellingsbeleid van nieuwkomers. Concepten als ‘werkplekleren’, werken via de taalcoaches die ook werken aan de diversiteitscultuur op de werkvloer, en de integrale aanpak vanuit de VDAB naar diverse actoren op de eerste en tweede lijn, tonen een belangrijke omwenteling. Maar dat zal investeringen vragen, waarvan het voorlopig onduidelijk is of die zullen gedaan worden.

In de tussentijd zou alles moeten rechtgetrokken worden door verantwoordelijkheid naar andere actoren door te schuiven via ‘het Integratiepact’: want integratie, daar zijn wij allemaal voor verantwoordelijk, behalve dan het beleid? Moet het beleid niet in de eerste plaats drempels tot wonen, werken en onderwijs aanpakken in plaats van er voortdurend nieuwe te installeren?

Maar de belangrijkste zorg is ‘de afstand’ die in de integratiepraktijk is geslopen. Het wordt duidelijk hoeveel vertweedelijnsing er is doorgevoerd. In elke beleidsstrategie zitten énorme lacunes van basiswerk op de eerste lijn.  Overal in Vlaanderen worden burgerinitiatieven en solidaire vrijwilligersorganisaties uit de grond gestampt. Ze trekken aan de kar op de eerste lijn, en begeleiden naar wonen, naar de arbeidsmarkt en naar vrijetijdsinitiatieven. Ze vullen letterlijk de gaten die het beleid heeft veroorzaakt. En ze doen meer dan begeleiden. Ze gaan zelf aan de slag om alternatieven uit te bouwen: Solidaire woningen, alternatieve arbeidspraktijken vanuit de vrije tijd, ‘werk cafés’,… noem maar op, worden uit de grond gestampt. Hooguit krijgen ze wat schamele subsidies, en/of worden ze opgepikt als ‘goede praktijken’. Ironisch als je weet wat de historische wortels zijn van de integratiesector. Maar misschien moeten we dit meer optimistisch kaderen: bij gebrek aan integratiebeleid en de reductie tot een inburgeringsbeleid van taalverwerving, staan nieuwe integratiepioniers op zoals in de jaren 70 en 80. Misschien functioneren dit soort experimentele praktijken als prefiguraties op een andere toekomst?

Wanneer een algemene evaluatie van het inburgerings-en integratiebeleid?

Een grondige evaluatie van het beleid dat door minister Homans werd en wordt gevoerd dringt zich op. Hebben de wijzigingen in het inburgeringsdecreet en voormalig minderhedendecreet vruchten afgeworpen? Stromen inburgeraars beter door naar de arbeidsmarkt? Wordt het inburgeringsattest maatschappelijk ondertussen sterker gewaardeerd? Zijn er meer diversiteitstrajecten gestart in organisaties dan voor de hervorming werden begeleid? Om nog scherpere vragen te stellen bij het horizontale integratiebeleid: want alle integratiebeleid zou zo gecentraliseerd worden in plaats van gestuurd in de praktijk via lokale en provinciale integratiecentrum. Werkt die gecentraliseerde horizontale aanpak? Wordt dat gemonitord? En vooral, werkt de fusieoperatie nu beter qua eerstelijnswerk dan de vroegere lokale en provinciale integratiecentra?

Het lijkt er sterk op dat men in een tijd van voortschrijdende superdiversiteit, waar er meer dan ooit nood is aan concrete integratiepraktijken en een geïntegreerde aanpak, erin geslaagd is een dure fusieoperatie door te duwen die verder dan ooit verwijderd is van de reële noden aan de basis. Het is maar de vraag wat er rest aan integratiebeleid voor nieuwkomers, en hoe sterk dat vervreemd is van de integratiepraktijken aan de basis die inspelen op reële noden. Als er al een boodschap is aan het beleid dan de volgende “The time is now!”

Pascal Debruyne is verbonden als postdoctoraal onderzoeker aan MENARG (UGent).